Longtemps, l’expression de souveraineté européenne était « taboue » [1]. De fait, la souveraineté est traditionnellement liée à l’État [2]., et l’Union européenne n’est pas un État [3]. Elle n’aurait même, pour certains auteurs, pas vocation à le devenir un jour [4]. Le discours de la Sorbonne du Président français Emmanuel Macron, le 26 septembre 2017, a cependant marqué une rupture à l’égard d’une idée qui n’avait jusque là pas droit de cité. Dans cette intervention fleuve, le dirigeant français affirmait alors que « la seule voie qui assure notre avenir [… ] c’est la refondation d’une Europe souveraine, unie et démocratique » [5]. Et le chef de l’État français de préciser qu’« il y a une souveraineté européenne à construire, et il y a la nécessité de la construire » [6]. En effet, selon lui, « l’Europe seule peut nous donner une capacité d’action dans le monde, face aux grands défis contemporains » [7]. Depuis ce discours, l’expression de souveraineté européenne a connu un très important succès et s’est largement imposée au sein des études européennes, et plus encore au sein du débat public.
Pourtant, si elle n’est plus aujourd’hui « taboue », la notion de souveraineté européenne demeure floue. Peu de temps après son discours de la Sorbonne, le Président Emmanuel Macron admettait que l’emploi de cette expression était « un peu excessif » [8]. Et le chef de l’État français de préciser en ce sens qu’il évoquait, par l’expression de souveraineté européenne, « le contenu de la souveraineté » [9]. Cette précision du Président français renvoie aux deux « conceptions » de la notion de souveraineté : la souveraineté matérielle et la souveraineté formelle [10]. La souveraineté matérielle renvoie au contenu de la souveraineté, c’est-à-dire aux compétences. Ces dernières découlent des « marques de la souveraineté » mises en exergues par Jean Bodin [11]. Parmi ces compétences se trouvent traditionnellement celle de rendre la justice, l’usage de la force ou encore le droit de battre monnaie pour ne citer que quelques exemples parmi les plus essentiels. La souveraineté formelle, quant à elle, peut se définir sommairement comme le « pouvoir de dernier mot », c’est-à-dire la capacité de décider librement en dernier ressort [12].
Or, si l’usage de l’expression de souveraineté européenne apparaît encore quelque peu « excessif », c’est que l’Union européenne ne semble pas aujourd’hui en mesure de satisfaire de manière pleine et entière à ces deux conceptions de la souveraineté. Si nous assistons indéniablement à un véritable développement d’une souveraineté matérielle européenne ( I ), une souveraineté européenne au sens formel demeure encore introuvable ( II ).
I – Le développement d'une souveraineté matérielle européenne
Depuis l’origine du projet européen, les compétences attribuées à l’Union ne cessent de se développer. Ces importants transferts de compétences dessinent le développement d’une souveraineté matérielle européenne. Cela étant, si cette dynamique ne peut être contestée ( A ), elle demeure encore inachevée ( B ).
A) Une dynamique avérée
En 1964, la Cour de justice constatait dans son arrêt fondateur Costa c/ ENEL que la Communauté européenne était dotée « de pouvoirs réels issus d’une limitation de compétence ou d’un transfert d’attributions des États à la Communauté » [13]. À l’origine, les compétences dévolues à la Communauté européenne étaient ainsi limitées et ne laissaient guère entrevoir la perspective d’une souveraineté matérielle européenne. Cela étant, depuis le début des années 1960, elles n’ont cessé de croître. Plus important encore, l’extension des compétences de l’Union n’est pas seulement « quantitative », mais également « qualitative » [14].
Le Traité de Maastricht illustre avec une particulière acuité cette évolution spectaculaire. Son préambule proclame l’établissement d’une union économique et monétaire « comportant, conformément aux dispositions du présent traité, une monnaie unique et stable » [15]. L’attribution du droit de battre monnaie à l’Union européenne constitue « le transfert de compétences le plus important jamais réalisé de manière volontaire entre différents pays » [16]. Les États membres perdent ainsi leur souveraineté monétaire [17] au profit de l’Union européenne. De l’aveu même du Gouverneur de la Banque de France, la monnaie unique représente en effet l’avènement d’une souveraineté monétaire européenne [18]. Elle constitue, ce faisant, une importante pierre à l’édifice d’une souveraineté matérielle européenne. De fait, le droit de battre monnaie est au cœur des « marques de la souveraineté » théorisées par Jean Bodin. Il s’agit d’un attribut parmi les plus essentiels de la souveraineté matérielle. La monnaie unique européenne, synonyme d’une souveraineté monétaire européenne, pourrait ainsi représenter plus largement « l’amorce d’une souveraineté européenne » [19] au sens matériel du terme.
Pour autant, si impressionnant soit-il, le développement d’une souveraineté matérielle européenne esquissé depuis un certain nombre d’années demeure encore inachevé.
B ) Une dynamique inachevée
Le caractère inachevé du développement d’une souveraineté matérielle européenne est double : l’Union ne possède pas encore l’ensemble des compétences attachées à la souveraineté, mais de nouvelles perspectives s’ouvrent à elle en la matière.
L’Union européenne « détient de plus en plus des prérogatives analogues à celles d’un État » [20], la rapprochant progressivement, mais indéniablement, de la « matière étatique » [21]. Les compétences désormais dévolues à l’Union, d’un point de vue quantitatif comme qualitatif, sont telles que cette dernière tend à s’éloigner du modèle classique d’organisation internationale pour se rapprocher d’une logique étatique. Pour autant, l’Union européenne ne peut pas encore prétendre à une souveraineté matérielle pleine et entière. Force est en effet de constater « l’absence de nombreux attributs matériels de souveraineté, tels que l’usage de la force ou encore le contrôle des frontières » [22]. L’exemple de l’usage de la force, dans sa dimension interne comme externe, est caractéristique en ce qu’il représente un attribut essentiel de la souveraineté matérielle, autant, si ce n’est davantage encore, que le droit de battre monnaie. Sans compétence de l’Union en la matière, il semble difficile, sinon impossible, de parler d’une véritable souveraineté matérielle européenne.
Cela étant, les événements récents ont relancé les débats autour d’une souveraineté européenne en matière de sécurité et de défense. Les États membres sont en effet plus que jamais confrontés au phénomène terroriste qui, s’il frappe leur territoire, s’inscrit dans un cadre bien plus large dépassant très largement leurs frontières. La politique de sécurité intérieure de l’Union européenne se trouve alors alors en première ligne pour affronter ce défi sécuritaire. Et pour ce faire, elle tend très largement à se développer, esquissant la perspective d’une souveraineté européenne en matière de sécurité [23]. Par ailleurs, à l’extérieur de l’Union, la guerre en Ukraine a réveillé les douloureux souvenirs des heures les plus sombres de l’histoire de l’Europe. Les États et les peuples européens « (re)découvrent la nécessité de renforcer leurs capacités de défense » [24]. C’est ainsi que plus d’un demi-siècle après l’échec de la Communauté européenne de défense qui prévoyait la création d’une armée européenne, les débats relatifs à la défense de l’Union européenne connaissent un nouvel essor. Les appels à l’avènement d’une véritable Europe de la défense se renforcent. S’il apparaît « sans doute prématuré de parler d’un moment ukrainien de l’Europe de la défense »[25], le contexte actuel pourrait s’avérer décisif quant à l’émergence d’une souveraineté européenne en la matière.
Depuis les Mémoires de Jean Monnet, il est d’usage d’affirmer que l’Union se fait, et se fera encore à l’avenir, dans les crises. Et cet adage pourrait s’appliquer à la souveraineté matérielle européenne. Si cette dernière n’est pas encore pleine et entière, elle pourrait poursuivre son développement à travers les crises, chacune d’entre elles alimentant un peu plus les débats relatifs à son renforcement. Cela étant, si une souveraineté matérielle européenne tend indéniablement à se développer, une souveraineté formelle européenne demeure encore introuvable.
II – L'absence d'une souveraineté formelle européenne
A ) L'inexistence d'un peuple européen souverain
La question de la présence ou de l’absence d’un peuple européen a alimenté depuis de très nombreuses années les études européennes. La thèse dite du « no demos », c’est-à-dire de l’absence de peuple européen, s’est alors très largement imposée. Selon elle, « il n’y a pas de demos européen, mais seulement des demoi nationaux », c’est-à-dire les peuples des États membres [28].
Cette position s’est vue conforter par la décision de la Cour constitutionnelle fédérale allemande relative au Traité de Maastricht [29]. Alors que le texte représentait une étape importante dans l’approfondissement de la construction européenne, les juges allemands ont très clairement souligné que « le traité de l’Union établit une association d’États en vue de la réalisation d’une union toujours plus étroite entre les peuples d’Europe – organisés en États – et non pas une un État s’appuyant sur un peuple européen » [30].
Les traités européens eux-mêmes abondent dans le sens de cette absence de peuple européen. Les Préambules du Traité sur l’Union européenne et du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne évoquent à quatre reprises l’idée de « peuples ». Et à chaque emploi du terme, ce dernier est orthographié dans sa forme plurielle. Par ailleurs, ce constat ne se borne pas aux Préambules des Traités. Dans une célèbre formule, l’article premier du Traité sur l’Union européenne dispose bel et bien que « le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe » [31]. Et l’article 3 de préciser en ce sens que « l’Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples » ou encore que l’Union contribue « à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples » [32]. Enfin, l’article 167 du Traité sur le fonctionnement de l’Union évoque « l’amélioration de la connaissance et de la diffusion de la culture et de l’histoire des peuples européens » [33]. En définitive, qu’il s’agisse des « peuples », des « peuples européens » ou bien encore des « peuples de l’Europe », le droit primaire de l’Union renvoie systématiquement à une pluralité de peuples européens et non à un peuple européen unique et unifié.
Si l’idée d’un véritable peuple européen ne peut être définitivement écartée [34], elle demeure encore « inachevée » [35]. Or, en l’absence de peuple européen, point de souverain européen. Sur un plan formel, l’Union demeure donc une organisation internationale soumise à la volonté souveraine de ses États membres c’est-à-dire une Union d’États souverains.
B ) La persistance d’États membres souverains
Le projet européen ne dépend pas de la volonté d’un peuple européen souverain, mais de la volonté souveraine des États membres de l’Union qui s’illustre lors de chacune des étapes de la construction européenne : son avènement, son développement et son éventuel délitement.
Tout d’abord, les États membres sont à l’origine de l’Union européenne. Ils en sont les « créateurs » [36], les « fondateurs » [37]. L’Union découle d’un Traité international conclu entre des États souverains [38] qui se déclarent « déterminés à établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens » [39]. Pour ce faire, les États membres vont attribuer à cette organisation internationale singulière des objectifs et des compétences pour les atteindre [40]. Le rôle de l’État membre dans la création de l’Union est tel que ce dernier a pu être qualifié d’« élément du pouvoir constituant de l’Union européenne » [41].
Par la suite, au-delà de la création de l’Union résultant de leur volonté souveraine, les États membres gardent la « maîtrise » du projet européen et de son évolution [42]. C’est que chacune des étapes de la construction européenne nécessite l’assentiment des États membres. En effet, « les grandes avancées, les grandes évolutions, les grandes étapes de l’Union européenne ne peuvent être réalisées que par des Traités » [43]. Et « ces Traités sont négociés et signés par les autorités constitutionnelles habilitées à le faire » [44]. De fait, selon une formule issue du Traité de Rome, et réaffirmée dans des termes sensiblement identiques depuis lors, les Traités européens sont « ratifié[s] par les Hautes Parties Contractantes en conformité de leurs règles constitutionnelles respectives » [45]. Ainsi que l’a souligné la Cour constitutionnelle fédérale allemande dans une formule restée célèbre, les États membres demeurent donc les « maîtres des Traités » [46].
Enfin, les États membres gardent également le contrôle de l’éventuelle fin de cette aventure commune. Mettant fin au débat doctrinal quant à l’existence (ou l’inexistence) d’un droit de retrait, le Traité de Lisbonne prévoit que « tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union » [47]. Une telle faculté illustre, plus que toute autre, la souveraineté de l’État membre en ce qu’elle constitue l’expression même du pouvoir de décider librement en dernier ressort. Un État peut en effet décider de se retirer de l’Union européenne quand il le souhaite, et sans que l’Union ou les autres États membres ne puissent s’y opposer. Le droit de retrait peut ainsi être considéré « comme le test et le critère ultime de la souveraineté de l’État dans l’Union » [48]. Du reste, l’appréciation de cette disposition par la Cour de justice de l’Union européenne abonde en ce sens. Dans sa jurisprudence relative au Brexit, elle confirme sans équivoque que « la décision de retrait relève de la seule volonté de cet État membre, dans le respect de ses règles constitutionnelles, et dépend donc de son seul choix souverain » [49]. Et la juridiction de Luxembourg de qualifier le droit de retrait, dans une formule qui dispense de plus amples commentaires, de « droit unilatéral souverain » [50].
Force est ainsi de conclure, en l’état actuel de la construction européenne, qu’« il est sans doute prématuré et excessif d’envisager un authentique concept juridique de souveraineté européenne » [51]. L’idée de souveraineté européenne est envisagée très majoritairement sous l’angle matériel, et dans sa dimension externe [52]. Or, l’Union ne peut pas encore prétendre à une souveraineté matérielle pleine et entière. Plus encore, elle ne possède pas le « pouvoir de décider librement » en dernier ressort qui représente l’essence même de la souveraineté [53]. Une telle dissociation peut se résoudre en qualifiant cette souveraineté matérielle européenne naissante « d’autonomie stratégique », comme évoqué par le Président français Emmanuel Macron [54]. En tout état de cause, ce qui est aujourd’hui évoqué sous l’expression de « souveraineté européenne » s’apparente davantage à une question d’« autonomie stratégique » [55] à laquelle l’Union européenne est à la recherche depuis de très nombreuses années [56]. Cependant, passé le débat sémantique, une problématique demeure. En effet, « les États ont transféré nombre de leurs compétences mais gardé la légitimité démocratique ; l’Europe a reçu des compétences mais n’a pas de légitimité démocratique » [57]. Le développement d’une souveraineté matérielle européenne ne semble ainsi guère soutenable en l’absence d’émergence d’une souveraineté formelle, c’est-à-dire en l’absence d’un peuple européen souverain susceptible de légitimer cette dynamique.
Notes
[1] F. CHALTIEL, « Retour sur une année 2022 entre guerre et souveraineté européenne », Rev. UE.
[2] Ainsi que l’atteste la « formule traditionnelle bien connue [selon laquelle] la souveraineté est un attribut essentiel de l’État, ce qui signifie que tout État est souverain et que tout ce qui est souverain est un État », M. TROPER, « L’Europe et les principes », Droit et Société, 20/21, 1992, p. 165 à 169.
[3] CJUE, 18 décembre 2014, Avis 2/13 -Adhésion de l’Union à la CEDH, pt. 49 : « l’Union n’est ni un État ni un membre de cette organisation internationale ».
[4] V. par exemple G. MARTI, « Ce que l’Union européenne fait à l’État. Recherches sur l’incidence de l’appartenance à l’Union européenne sur les États-nations », Civitas Europa, 38, 2017, p. 317 à 335 ou encore H. GAUDIN, « Souveraineté partagée et faisceau de compétences » in F-V. GUIOT (dir.) La souveraineté européenne. Du discours politique à une réalité juridique ?, Mare & Martin, Coll. Horizons européens, 2022, p. 137 à 158. Et l’auteur de renvoyer également à J.-P. JACQUÉ, Droit institutionnel de l’Union européenne, Dalloz, 9ème édition, 2018.
[5] « Initiative pour l’Europe – Discours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, démocratique », Paris, La Sorbonne, le 26 septembre 2017.
[6] Ibid.
[7] Ibid.
[8] « La doctrine Macron : une conversation avec le Président français », Le Grand Continent, 16 novembre 2020.
[9] Ibid.
[10] H. DUMONT, « La notion juridique de souveraineté aujourd’hui : de l’absolu au relatif », Cahiers du Centre de recherches en histoire du droit et des institutions, 7, 1997, p. 115 à 134.
[11] J. BODIN, Les Six livres de la République, Imprimerie de Jean de Tournes, Rééd. 1579, p. 147.
[12] G. MARTI, op. cit.
[13] CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ ENEL, aff. 6-64.
[14] H. GAUDIN, op. cit.
[15] Préambule du Traité de Maastricht, 7 février 1992.
[16] C. BARBIER, « La ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe », Courrier hebdomadaire du CRISP, n° 1939-1940, 2006, p. 5 à 73.
[17] En ce sens, Olivier BEAUD remarquait qu’« un État ne peut renoncer à sa souveraineté monétaire ou à sa souveraineté “territoriale”, sans cesser d’être un État digne de ce nom » avant de constater que l’« on assiste donc à un mouvement de “désétatisation” des États membres », v. « La souveraineté de l’État, le pouvoir constituant et le Traité de Maastricht. Remarques sur la méconnaissance de la limitation de la révision constitutionnelle », Revue française de droit administratif, 1993, p. 1045. Les développements de cet article sont repris dans sa thèse de doctorat publiée un an plus tard, La puissance de l’État, PUF, Coll. Léviathan 1994, 512 p.
[18] F. VILLEROY DE GALHAU, « La souveraineté monétaire au XXIe siècle », Conférence inaugurale « Les fondements de la souveraineté », Étude annuelle du Conseil d’État 2024, Conseil d’État, 14 novembre 2013).
[19] Ibid.
[20] H. DUMONT, op. cit.
[21] O. BEAUD, La puissance de l’État, PUF, Coll. Léviathan, 1994, p. 489.
[22] S. DE LA ROSA, « La “souveraineté européenne” : du discours au concept ? », in B. NABLI (dir.) L’État intégré, un nouveau type d’État européen. Le cas de la France, Bruylant, Coll. Droit de l’Union européenne, Sous-Coll. Colloques, 2022, p. 47 à 65.
[23] B. DUPIN, La sécurité intérieure de l’UE. Approche juridique d’une construction politique, Thèse de droit public soutenue à l’UPPA le 18 décembre 2023, p. 444 et s.
[24] T. CHOPIN, C. LEQUESNE, « L’Union européenne dans un continent en guerre », Politique étrangère, 2022/3, p. 75 à 87.
[25] M. LEFEBVRE, « L’Europe de la défense entre moment ukrainien et retour de l’OTAN », Rev. UE, 2022, p. 485.
[26] O. BEAUD, « Le Souverain », Pouvoirs, 67, 1993, p. 33 à 45.
[27] Ibid.
[28] En ce sens V. par exemple K. NICOLAÏDIS, A. MESSINA, « Demos et Demoï : fonder la constitution », Lignes, 13, 2004, p. 88 à 109 ou encore K. NICOLAÏDIS, « Notre démocratie Européenne. La constellation transnationale à l’horizon du patriotisme constitutionnel », Politique europeenne, 19, 2006, p. 45 à 71.
[29] Cour constitutionnelle fédérale allemande, 12 octobre 1993, Décision dite Maastricht.
[30] Ibid., pt. 8.
[31] Article Premier TUE.
[32] Article 3 TUE.
[33] Article 167 TFUE.
[34] V. en particulier F. CHALTIEL, Naissance du peuple européen, Odile Jacob, 2006, 230 p., D. ROUSSEAU, « La construction constitutionnelle du peuple européen », Rev. UE, 2015, p. 456 et plus largement la chronique « Peuple ou Peuples européen(s) ? », Rev. UE, 2016, p. 109 et p. 436.
[35] F. CHALTIEL, « De l’Assemblée au législateur : le Parlement européen est-il le représentant d’un peuple européen ? », in Réalisations et défis de l’Union européenne. Droit – politique – économie. Mélanges en hommage à Panayotis Soldatos, Bruylant, 2012, 41 à 47.
[36] G. MARTI, op. cit.
[37] B. NABLI, « L’union des états et les états de l’Union », Pouvoirs, 121, 2007, p. 113 à 120.
[38] CPIJ, 17 août 1923, Vapeur Wimbledon, série A, n° 1, pt. 25 :« La Cour se refuse à voir dans la conclusion d’un traité quelconque, par lequel un État s’engage à faire ou à ne pas faire quelque chose, un abandon de sa souveraineté. Sans doute, toute convention engendrant une obligation de ce genre, apporte une restriction à l’exercice des droits souverains de l’État, en ce sens qu’elle imprime à cet exercice une direction déterminée. Mais la faculté de contracter des engagements internationaux est précisément un attribut de la souveraineté de l’État ».
[39] Premier alinéa du Préambule du Traité de Rome, 25 mars 1957.
[40] Ainsi que le rappelle le sixième alinéa de l’article 3 TUE : « l’Union poursuit ses objectifs par des moyens appropriés, en fonction des compétences qui lui sont attribuées dans les traités ».
[41] B. MATHIEU, « Réflexions sur le rôle de l’État en tant qu’élément du pouvoir constituant de l’Union européenne », in H. GAUDIN, J. ANDRIANTSIMBAZOVINA, C. BLUMANN, F. PICOD (dir.) Annuaire de droit européen. Vol II, Bruylant, 2006, p. 105 à 118. En ce sens V. également les Conclusions de l’Avocat général M. Poiares Maduro présentées le 8 octobre 2008 dans l’affaire Michaniki, aff. C-213/07, pt. 31.
[42] Ibid.
[43] D. MAUS, « Introduction », in La Constitution face à l’Europe, La Documentation française, Coll. Droit et démocratie, 2000, p. 5 à 12.
[44] Ibid.
[45] Article 247 du Traité de Rome, 25 mars 1957.
[46] Cour constitutionnelle fédérale allemande, 12 octobre 1993, Décision dite Maastricht, pt. 111.
[47] Article 50 TUE.
[48] H. GAUDIN, op. cit.
[49] CJUE, 10 décembre 2018, Wightman, aff. C-621/18, pt. 50.
[50] Ibid., pt. 72.
[51] S. DE LA ROSA, op. cit.
[52] Ibid.
[53] Il apparaît ainsi que la souveraineté matérielle « mérite peut-être un autre qualificatif que celui de souveraineté », D. ROUSSEAU, « La France », in D. MAUS et O. PASSELECQ (dir.) Le traité d’Amsterdam face aux constitutions nationales, La Documentation Française, 1998, p. 38 à 50.
[54] « La doctrine Macron : une conversation avec le Président français », op. cit. : « c’est le contenu de la souveraineté dont je parle, quand j’ai invoqué cette notion [de souveraineté européenne], et qu’on peut retrouver peut-être de manière plus neutre dans le terme d’”autonomie stratégique” ».
[55] V. en ce sens B. NABLI, « Europe : du “réveil géopolitique” à l’autonomie stratégique ? », Rev. UE, 2024, p. 4.
[56] V. en ce sens A. DUMOULIN, « Vers une autonomisation de l’Europe en matière stratégique ? », RMCUE, 2006, p. 357.
[57] D. ROUSSEAU, « Le Brexit ou le moment constituant européen », Rev. UE, 2016, p. 564 et D. ROUSSEAU, « Pas de démocratie européenne sans constitution européenne », Rev. UE, 2021, p. 392.
Thomas Andreu
PhD student at the CILES Chair.
